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不良资产处置的国际经验

玛丽莱资产 2020-01-03 11:36:17

      受经济潜在增速下降、新旧产业转型的影响,生产者经营困难;同时,政府税收减少、债务增加,加之美联储进入加息通道,导致中国国内金融风险大幅上升。主要表现为商业银行不良贷款率和不良贷款余额自2012年持续19个季度双双上升。不良资产的出现和累积,不仅导致商业银行的经营风险上升,利润水平下降,而且影响银行对实体经济的支持,以及中国金融系统稳定性。


        因此,有效处置不良资产问题,无论是对中国金融业的稳定,还是对中国经济的长远发展都具有重要意义。回顾中国经济在21世纪初期能取得快速发展、金融业能迎来稳定发展的黄金十年,都与20世纪末期中国政府对银行不良资产及时处置密切相关。2016年初召开的国务院常务会议明确“支持银行加快不良贷款处置”,但考虑到商业银行不良资产的产生背景、银行经营环境以及中国政府债务负担都与20世纪末期完全不同,不良资产处置难以重复历史老路,而如何有效处置不良资产是当前中国政府面临的一大挑战。


        对此,人民银行等八部委联合发文,提出审慎“开展不良资产证券化试点”的意见,并首批试点工行、建行、中行、农行、交行和招行。与此同时,银行间市场交易商协会发布《不良贷款资产支持证券信息披露指引(试行)》,为进一步推动不良资产证券化业务的高效、有序发展奠定基础。不良资产证券化作为当前金融改革的一项重要举措,在有效化解金融风险的同时,有助于降低杠杆率,盘活存量资产。2017年不良资产证券化试点范围进一步扩大,但离全面实施仍有一定距离。例如,不良资产证券化的特殊性决定了其可能存在的风险,此外,法规和监管的不健全也将制约不良资产证券化的大力推进。

        

不良资产处置的国际经验


        他山之石可以攻玉。为了找到中国处置不良资产的有效途径,本部分梳理了不良资产处置国际经验,通过分析历史上主要国家如何成功处置不良资产,发现资产证券化在以美、韩为代表的基于市场规则的不良资产处置中作用巨大。

       

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不良资产处置方式的分类


        从国际上对商业银行不良资产处置的经验来看,不良资产处置的分类方法有多种。按照处置主体的不同,可以分为银行自主处置模式、托管集中治理模式和坏账直接剥离模式。银行自主处置模式包括两类,一类为商业银行减计资产或增加坏账准备金,对不良资产进行核销,最终所产生的损失由银行自己承担;另一类是在银行内部设立正常信贷部门之外的坏账处理部门,专门负责处理本银行内部的不良资产,即在银行内部区分“好银行和坏银行”。托管集中治理模式,即成立专门的机构托管银行,由此机构对所有银行产生的不良资产进行集中处置,即在银行外部区分“好银行和坏银行”。实践中托管集中治理模式是比较常见的模式,例如“好/坏银行模式”、“资产重组信托公司(RTC)模式”和“共同收购机构(CCPC)模式”,三者的区别主要在于托管机构成立方式的不同。例如“好/坏银行模式”成立的托管机构主要由原来的好银行进行控股,“RTC模式”主要由政府控股,“CCPC模式”由所有银行共同控股。坏账直接剥离模式即直接将银行的所有坏账剥离并转移给国家,其中最典型的是智利在解决1975-1985年银行危机中的做法。


        按照不良资产处置中资金流向的不同,可以分为流量法模式和存量法模式。流量法模式即中央银行对不良资产处置提供流动性支持,例如允许银行通过高利差,由其他借款人或贷款人承担不良资产处置损失,但这种做法只在金融市场压抑,且实行利率管制的国家可行。存量法模式指对银行不良资产存量进行处置,以提高银行资产质量,满足银行资本充足率要求,包括对不良资产剥离并进行处置、由政府或社会资本注资等。一般来说,存量法模式在实践中应用更为广泛。


        按照不良资产处置中市场化程度的不同,可以分为依靠市场的处置模式和依靠政府的处置模式。依靠市场处置模式指不良资产处置主要按照市场规则进行,不良资产处置损失由银行自行承担,例如不良资产竞拍、资产证券化等。依靠政府处置模式指政府在不良资产处置中占据主导地位,不良资产处置损失很大程度上由政府承担,例如中国在2000年处置银行政策性不良资产时,政府承担了主要损失。一般来说,依靠市场处置模式适应于市场化程度比较高,且银行商业化程度高的国家;依靠政府处置模式适应于市场化程度比较低,银行商业化程度低,且与政府关系密切的国家,或者在发生重大危机等特殊情况时期。


        但在实际不良资产处置时,处置方式并没有进行如上所述的明确划分,往往是不同分类的混合。例如不良资产的银行自主处置模式有些是流量法模式,有些是存量法模式;而存量法模式中有些是依靠市场处置,有些是依靠政府处置。因此,在梳理国际上不良资产主要处置方式后,还需要具体研究较为常用的、有代表性的几种不良资产处置方式。


2

国际上不良资产处置的主要模式


        国际上认为不良资产处置比较成功,且有代表性的国家有美国、韩国和波兰,这三个国家分别采用了不同的处置模式。其中,美国为“RTC模式”,韩国为“资产管理公司模式”,波兰为“国有企业与银行重组模式”。


    

01

 美国“RTC模式




        美国为了解决1980年代中后期出现的储贷机构信用危机问题,建立联邦存款保险公司(FDIC)救助面临倒闭的会员银行,之后在1989年成立重组信托公司(RTC),初期附属于FDIC,1991年开始独立,在运营6年成功完成不良资产处置后,于1995年底自行关闭。凭借法律规定的强化、行动的果断和成熟的资本市场运作,美国不良资产很快得到控制。


        具体运作过程如下:首先,美国国会于1989年向RTC注资500亿美元,使其接管所有储贷机构的不良资产,即将储贷机构的好资产与坏资产进行分离;其次,RTC将所有接管的不良资产进行集中处理。为了将不良资产以最高回报进行处置,RTC采取了包括公开拍卖、暗盘竞标、资产管理合同、证券化和合伙经营等在内的多种资产处理手段。在短短几年时间内,RTC成功处置了4026亿美元资产,为美国1990年代的经济发展奠定了基础。


02

 韩国“资产管理公司模式”



        韩国为了处理国有韩国发展银行(KDB)的不良贷款,于1992年成立资产管理公司(KAMCO),1996年将不良贷款处理范围扩大到其他金融机构。亚洲金融危机爆发后,为了处理危机中产生的大量不良贷款,KAMCO在1997年再次进行重组,重组后韩国政府、KDB和其他金融机构各持股38%、31%和31%,使KAMCO成为韩国不良资产处置的重要机构。KAMCO对有担保的不良贷款按面值的3/4购买,无担保的不良贷款按面值的1/4购买,沉淀不良贷款按面值的3%购买。不良资产处置主要包括两种手段,第一种是进行两次大规模拍卖,并大力鼓励外资进入;第二种是资产证券化,其为韩国不良资产处置的重要手段。据统计,1/3韩国不良资产是通过资产证券化进行处置的。


03

波兰“国有企业与银行重组模式”


        波兰是转轨国家不良资产处置的代表。受波兰经济体制转轨影响,企业债务问题日益严重,贷款多数转化为银行不良资产;而且由于转轨过程中,约束机制的软化和风险监管体系的缺乏,加剧了银行资产负债表的恶化。为了进一步有力推动波兰银行改革和企业改革,波兰各界对银行不良资产处理达成共识,决定对波兰银行实行“重组计划”。


        “重组计划”的具体措施包括:首先,由政府向控股50%以上的银行提供财政注资,作为之后债务重组的基础;然后,采取包括调解协议、司法程序以及债转股在内的多种途径处置银行不良资产,实施“重组计划”;同时还组建了工业发展局,专门处理不良贷款。“重组计划”简化了债务人和债权人之间的矛盾,波兰政府在其中发挥了积极的主导作用。


        通过比较上述三种不良资产处置模式,可以发现,三种模式既有一定共性,但又有各自特点,不同国家对不良资产处置模式的选择与国家之间经济金融发展水平的差异密切相关。


        首先,三种模式均为存量处置模式,核心都是将不良资产进行剥离,并折价销售,同时成立了专门处理不良资产的机构。在处置过程中,政府和市场均发挥了作用,而且在不良资产处置初期,政府发挥作用较大。例如,美国成立重组信托公司,韩国成立资产管理公司,波兰对银行提供财政注资。


        其次,美国、韩国和波兰由于市场化程度不同,市场在其中发挥作用不同。其中,美国市场化程度最高,韩国居中,波兰最低,因此市场在其中的作用也依次减弱。但总体来说,三者不良资产处置的效果都非常显著,为之后国家的经济发展奠定了基础。因此并没有任何一种“放之天下而皆准”的模式,必须根据不同国家的不同情况选择适合的模式。


        再次,韩国在不良资产处置中引入外资也是其成功的一个原因。韩国与日本在亚洲金融危机后都产生了大量不良资产,而且也都采用不良资产剥离后集中处理的方式进行处置,但不同的是,韩国由于引入了外资,在不良资产定价和处置中学习先进经验,最终取得了成功;相反,日本在外资引入中较为保守,但自身市场发展水平又无法保证其对不良资产合理定价,而且在不良资产剥离中有所隐瞒,导致其不良资产处置效果比韩国较差。因此,及时、果断且不隐瞒的态度是成功处置不良资产的关键。


        最后,美国和韩国在不良资产处置中都进行了金融创新,大量利用证券化对不良资产进行处置。这也是资产证券化之后在这些地方发展比较快速的原因。


    

3

不良资产处置中的资产证券化


        作为20世纪最重要的金融创新之一,资产证券化在以美国和韩国为代表的基于市场原则的不良资产处置中发挥了重大作用,是最重要的不良资产处置手段之一。不良资产证券化,顾名思义,即资产所有者通过组合打包,将资产池中流动性较差的部分以证券化的方式使其在金融市场上流动,从而提高资产流动性。


        不良资产证券化最早起源于美国RTC公司推出的“N”系列计划。这一计划对与房地产相关的不良贷款进行了总计14亿美元的证券化,加快了不良资产处置进度,同时也推动了美国住房抵押贷款证券化的发展。目前美国是资产证券化的最大发行国,发行额占全球一半以上。


        不良资产证券化在欧洲的发展以意大利为代表。意大利受1990年代早期经济衰退和监管不严影响,银行系统积累了大量不良贷款,为解决不良贷款问题,意大利大力推动资产证券化,并通过证券法,于1997年发行了第一笔不良资产证券化,之后相继发行了30多笔不良资产证券化。


        不良资产证券化在亚洲的发展主要在1997年亚洲金融危机之后。为了处理金融系统大量不良资产,日本、韩国开始修订或重新制定资产证券化相关法律,资产证券化由此在这两个国家得到快速发展。随后,2002年印度制定《金融资产证券化与重组法案》,同年中国台湾发布了《金融资产证券化法》,促使不良资产证券化在印度、中国台湾和马来西亚也出现较快发展。


        具体来说,不良资产证券化的作用如下。第一,提高资产处置效率。一般来说,证券化过程需要参与者充分竞争,通过竞争在降低道德风险的同时,可以依赖市场力量实现资产回收价值最大化。第二,降低不良资产处置成本。通过证券化实现不良资产变现与其他不良资产处置方式相比,交易成本较低,同时变现速度较快。第三,促进资产流动性。资产证券化能够彻底改善商业银行不良资产状况,在提高银行经营业绩的同时,降低银行由于资产负债期限结构不匹配带来的各种风险。第四,不良资产证券化将不良债权转化为可流通的有价证券,将潜在风险分担给愿意承担的投资者,在降低银行风险、改善资产负债结构的同时,拓宽了银行融资渠道,丰富了市场投资品种。


        资产证券化能够在不良资产处置中发挥作用与政府的支持密切相关。首先,对美国和韩国来说,不良资产处置初期的载体或由政府注资成立,如RTC,或由政府参股成立,如KAMCO。但无论哪种方式,政府对不良资产证券化都给予了积极支持。其中韩国政府允许KAMCO以政府信用发行债券,并利用发债资金购买银行不良资产,政府在提供信用担保的同时承担部分债券利息。其次,不良资产证券化的大力发展得益于政府对法律环境的保障。例如美国颁布的《金融机构改革、复兴和实施法案》及之后的相关法案,为不良资产证券化在美国的发展铺平了道路,而RTC的成立也完全基于此法案。韩国在成立KAMCO处理不良资产的同时,快速颁布了《资产证券化法案》,这个法案除了规定证券化的资产、特别载体及发起人外,还特别规范了不良资产证券化行为,为不良资产证券化在韩国的发展提供了有力依据,同时促进了韩国资产证券化的快速发展。第三,对新兴市场国家韩国来说,不良资产证券化的成功与政府鼓励外资进入有关。由于韩国国内机构投资者缺乏足够的资金和技术支持,为了成功处置不良资产,政府放松对外资进入的管制,鼓励其积极参与不良资产证券化,如韩国的大部分不良资产证券化都是针对欧美投资者发行,外资的参与使得韩国不良资产问题得到快速有效处理。总之,政府在不良资产证券化初期发挥了主导作用,之后随着立法和市场环境的改善,基于市场规则的不良资产证券化活动成为市场主体。

  

图:来源于网络
文:
玛丽莱资产品牌中心
来源:《国际经济评论》2018年第1期作者:  高蓓 张明

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