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改革金融混业经营相关机制—中国工商银行资产托管部李勇总经理在第十二届全国人民代表大会第三次会议上的提案

工银托管 2021-01-10 13:18:09

1994年我国金融业正式实行“分业经营、分业监管”体制以来,我国经济高速增长,成为全球第二大经济体,国内金融业也得到长足发展,以金融业核心——银行、信托、证券、基金、保险五大行业统计,金融总体量已近150万亿元,为社会经济建设做出巨大贡献。

一、现状及问题

回顾近20年国内金融业历程,从混、分业视角看,呈现两个典型特征:一是在监管层面,严格遵循分业监管原则,“一行三会”及其他相关监管部门先后审批了近6000张各类金融牌照,为国内金融体系建设及金融业发展奠定基石;二是在经营层面,国内金融业混业经营尝试从未停止,且呈加速趋势,形成实际大幅混业格局。不可忽视的是,前述特点形成的矛盾近年来愈演愈烈,尤其在当前“经济新常态”宏观背景下,该矛盾的彻底解决已事关金融业结构调整及可持续发展大局。

(一)大国需要全金融,改革金融混业经营是经济新常态下防范金融总体系统性风险的急迫需求。我国经济当前已进入增速放缓、结构优化为特征的新常态,核心目标包括以政府为核心适度保持投资增速,以市场为取向全面深化实施金融体系改革,以资本输出为目标加快人民币国际化步伐,以资本经营为核心加快推动混合所有制改革等。但分析国内金融业结构,不难发现,尽管国内金融业表面看各业齐全,但结构失衡问题非常突出:150万亿金融资产构成中,108万亿为银行体系资产,13万亿信托资产;10万亿保险资产;15万亿资本市场直接融资。简单将其他非银资产视为直接融资,直接融资占间接融资比35.19%;如进一步将信托70%的“通道类表外非标业务”予以剔除的话,这一比例仅24.68%,直接融资间接融资比例失衡问题十分严峻。从这点上看,尽管大力发展多层次资本市场建设为核心的社会直接融资体系已形成共识,但这一进程落后于经济发展需求。这种金融结构的现状不仅不利于金改目标的实现;更使银行体系承担过多经济运行系统性风险,潜在风险极大。一旦风险爆发,不仅对银行,对整个经济运行都是严重打击。

大国需要全金融,不仅是有序推进金融各业建设,更为核心的是应强化顶层设计,对于一国金融核心主业应通过混业经营实现跨越式发展。这样,一方面能加速国内社会直接融资体系发展;另一方面能通过做强核心的“点”,分散整个金融体系各业“面”的风险,进而严控金融总体系统性风险及区域性风险的发生,提高金融支持经济发展的可持续发展。

(二)大国需要活金融,调整金融分业监管是适应金融业混业经营现实的急迫需求。近年来,监管部门均出台和主导了诸多影响深远的金融市场化改革,如银监会基本完成“非标业务”治理并进行了监管架构的重组,证监会则主导了资管、券商、基金等一系列牌照的混业化经营,保监会加速了险资的全方位投资进程,人民银行则承担了互联网金融的牵头监管职能。但同样需看到:一方面,由于国内分业监管体制制约,尽管有部际联席制度,但缺乏强有力的顶层设计,各监管部门的相互独立导致监管分歧、监管重叠和监管真空,难以形成合力,降低政策效果,不利于金融创新及市场规律发挥,不利于国内金融改革的深入推进。另一方面,长期以来以间接融资体系为核心和主导的金融格局,使国内各种金融创新集中于间接融资的延续,突破监管较多,总量巨大,利用监管空白不到位,实现“突围”甚至套利。而且,国内金融业混业经营加速呈现业务朝向多金融领域、地域朝向多国家地区、业态朝向互联网金融等特征,金融风险变得更难以监控,传统分业监管已难以对此进行有效监管。

大国需要活金融,应顺应金融业混业经营的发展现实,适时调整监管体制,强化监管主体权威,更好识别和监控金融风险在不同金融机构间的转移,有效防范监管漏洞及监管套利;同时,也能有效引导国内金融各业的金融创新行为,使其不再以监管套利为导向,激发内在创新活力,加速金融体系的演进和发展。

(三)大国需要强金融,顺应国际潮流做强金融业是匹配我国经济大国地位的急迫需求。从海外金融监管发展潮流看,均趋向于统一监管框架下的混业监管体制,只是在金融各业混业经营的方式上有所区别,典型以美、英、德为代表。美国在监管上《1999年金融服务现代化法案》为混业经营模式立法,次贷金融危机后《多德-弗兰克法案》进行重大调整,成立金融稳定监管委员会(FSOC)强化审慎监管,改善混业监管;在经营上实行金控公司模式,由法人隔离的子公司从事金融各业。英国在监管上2000年通过《金融服务与市场法》实现混业监管,次贷危机后通过《2012年金融服务法草案》进一步强化英格兰银行统一监管职能;在经营上自1986年“金融大爆炸”开始放开混业经营,实行的是银行母公司控股其他金融各业子公司模式。德国传统实行全能银行主导的金融体系,次贷危机后颁布《金融市场稳定法》和《金融市场稳定基金条例》强化风险监管;经营上实行银行及证券业务母公司控股其他金融各业子公司模式,但其证券业长期弱于银行业,资本市场发展迟缓。从我国看,金融业混业经营兼有美国法人隔离及欧洲全能银行的特征,多年来诸多金融机构从母公司内业务层面、到母子公司层面、到金控集团层面均做了诸多尝试,且呈日益加速趋势。如典型的业务混业为资产管理业务,典型的母子公司混业为银行控股基金、保险、租赁子公司,典型的金控集团为传统金融的中信、光大、平安及互联网金融的阿里巴巴。总体而言,这种曲折、混合的金融混业发展现状,难以迅速形成我国金融做强的合力,从体制上分析,很大程度上与金融分业监管机制密切相关。

大国需要强金融,我国当前已是全球第二大经济体,经济大国需要金融大国做支撑,应尽快改革当前分业监管格局,统一金融混业发展路径,改善金融创新压抑及金融资源错配,释放金融发展合力,有效提高国内金融机构国际竞争力,改变金融大而不强,以有效匹配我国金融战略及大国地位。

二、具体建议

(一)成立中央金融深化改革小组,改革监管模式,逐步过渡实现金融混业监管。首先,基于一国金融的战略性地位,及经济新常态下如何深化金融体系改革,顶层设计金融业发展路径,释放金融活力,支撑我国经济大国发展的现实需求,提议成立中央金融深化改革小组,统筹规划和部署我国金融业务各项改革事宜。其次,在中央金改小组领导下,改革推动当前各监管部门从“主体监管”向“功能监管”转变;同时在国务院下建立实体性的综合监管协调部门,最终建立统一、协调的多层次金融混业监管框架。最后,吸取德国模式资本市场难以发展,美国模式风险过大的缺点,借鉴英国模式优点,以银行母子公司制模式为核心模式,推动《金融控股公司法》立法,为国内金融各业提供混业经营的统一路径。

(二)吸收国际经验,以银行业为核心,组建金融航母,跨越式推动国内金融混业发展。到2014年末,我国工、建、农、中全部进入全球十大银行之列,但由于分业经营,规模和收入虽然很大,业务结构则相对单一,综合竞争能力还有很大提升余地,和国际一流金融企业相比还有很大差距,和我国全球第二大经济体地位也不相匹配。首先,通过修订《商业银行法》、建立存款保险制度、银行破产制度等一系列制度安排,在审慎经营和消费者权益保护等原则下,推动在立法层面突破实现银行业全金融牌照经营。其次,以银行业混业经营为核心,以资本为纽带,重组国内金融资源,打造金融航母,在有效化解国内间接融资体系风险的同时,实现直接融资体系的跨越式发展。最后,通过统一路径的国内金融混业发展,合理规划国内金融各业服务于国内实体经济的结构优化和调整,实现大、中、小机构相互匹配,稳定金融内在秩序,提升国内经济抗风险能力,推动国内多层次金融体系的建立和金融强国的实现。

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